资讯中心

　　【农开基金原创系列】

　　关于我国政府引导基金发展现状与思考方向的研究

　　作者：基金管理部 单全

　　一、我国政府引导基金发展现状

　　自从 20世纪80 年代外资投资基金进入中国，帮助了很多诸如新浪、搜狐、网易，到阿里、腾讯、百度等科技公司的成长，美元基金就在中国创投生态中占据了主导地位，影响了很多创业创投“新人”和万亿级公司的发展方向。2000 年以来，国有资金开始以股权投资的形式参与创投领域，2007 年设立了第一支国家级政府引导基金;2008 年发布的《关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见》推动了政府引导基金模式的规范化;2015 年发布的《政府投资基金暂行管理办法》标志着政府引导基金走向了制度化。从此，中央和地方的政府引导基金数量和规模都快速增长，形成了一片繁荣景象。

　　根据中国证券投资基金业协会和清科研究中心的数据，到 2022 年末，我国的私募股权投资基金数量达到了 31525 只，规模为 10.94 万亿元，而政府引导基金数量为 2107 只，规模为 12.84 万亿元。这说明政府引导基金在股权投资市场中的比重非常高，虽然只占总数的不到 7%，但占总规模的近 60%。而且政府引导基金还通过各种方式参与了更多的子基金，已经成为股权投资市场中最重要的 LP。

　　我国政府引导基金涵盖了多个领域和行业，如产业引导基金、科技创新基金、国家发展投资基金等。每种类型的基金都有自己的投资方向和目标。产业引导基金旨在支持关键产业的发展和升级，科技创新基金注重推动科技研发和创新创业，国家发展投资基金则主要用于重大国家项目的资金支持。

　　我国政府引导基金规模庞大，涉及的资金来源多样。政府通过财政拨款、国债发行、国有资产划拨等方式提供基金的资金来源。此外，引导基金还可以引入社会资本、吸引外资和与金融机构合作，增加基金规模和资金支持能力。

　　我国政府引导基金通常由专业的机构或管理团队负责管理和运作。这些机构或团队根据基金设立的目标和规模，制定投资策略、项目选择和风险控制等管理规则。基金管理团队会积极寻找符合投资方向的优质项目，并提供必要的支持和指导，以确保基金的有效利用和项目的成功实施。

　　我国政府引导基金在推动经济发展和创新能力提升方面取得了显著成果。这些基金的投资对相关产业链的发展和壮大起到了重要作用，促进了产业升级和转型升级。同时，引导基金的投资支持了科技创新和研发投入，推动了关键技术的突破和产业的创新能力提升，提高了中国企业的竞争力。

　　我国政府引导基金目前处于快速发展的阶段。2022 年新增的省级、市级和区县级政府引导基金数量均已超 2021年水平近一倍。而从资金规模增速上看，2022 年新增省级政府引导基金规模较 2021 年上升19.81% ;新增市级政府引导基金规模较 2021 年下降 12.62% ;新增区县级政府引导基金规模为 366 亿元，较2021 年猛增 53.87%。

　　我国政府引导基金在经济发展、产业升级和创新能力提升等方面发挥着重要作用。随着政府的支持和政策环境的不断改善，引导基金将继续发展壮大，为中国经济的可持续发展做出贡献。

　　二、我国政府引导基金运作中存在的问题

　　(一)资金分散、投向重复。由于缺乏统一的规划和协调，各级各类政府引导基金数量众多，规模不一，资金使用效率低下，容易造成资源浪费和重复建设。截至2022年，我国政府引导基金规模已达到12.84 万亿元。但这些基金的分布和投向并不均衡，有些地区和领域出现了过度集中和重复投资的现象。例如，2018年，北京、上海、广东、江苏、浙江等五个省市的政府引导基金数量占全国总数的近60%，目标规模占全国总额的近70%。而在行业分布上，政府引导基金主要集中在新兴产业和战略性新兴产业领域，如电子信息、生物医药、新材料、新能源等，这些领域的政府引导基金数量占全国总数的近80%，目标规模占全国总额的近90%。这种资金分散、投向重复的现象不利于资源优化配置和产业结构调整，也增加了风险和浪费。

　　(二)项目落地率不高。政府引导基金所投资的项目往往涉及新兴产业、科技创新等领域，具有高风险、高不确定性的特点，市场化运作难度大，需要长期培育和支持。但政府引导基金的运作周期和考核机制与这些项目的特性不匹配，导致项目难以落地或退出。政府引导基金所投资的项目往往涉及新兴产业、科技创新等领域，具有高风险、高不确定性的特点，市场化运作难度大，需要长期培育和支持。但政府引导基金的运作周期和考核机制与这些项目的特性不匹配，导致项目难以落地或退出。例如，2017年6月，由贵州省财政厅牵头设立的贵州省科技创新创业引导基金(以下简称“贵州科创基金”)正式成立，目标规模为100亿元。但截至2019年10月，该基金仅完成了第一期募集工作，募集规模为10亿元，并未实现目标规模。而在投资方面，该基金仅投资了两个项目，分别是贵州省大数据交易中心有限公司和贵州省大数据交易中心(遵义)有限公司，并未涉及科技创新创业领域。这种情况与该基金的设立目标和定位存在较大差距。

　　(三)市场化运行水平有待提高。政府引导基金在设立、运作、退出等方面还存在着过多的行政干预和政策约束，影响了基金的专业化和市场化管理。同时，政府引导基金的投资决策、风险控制、激励约束等机制也不完善，导致基金管理团队的能力和水平参差不齐。政府引导基金在设立、运作、退出等方面还存在着过多的行政干预和政策约束，影响了基金的专业化和市场化管理。同时，政府引导基金的投资决策、风险控制、激励约束等机制也不完善，导致基金管理团队的能力和水平参差不齐。例如，2018年，国务院审计署对2016年度中央财政资金支持的政府引导基金进行了审计，发现了一些问题，如部分基金未按规定设立专门机构或专人负责管理，部分基金未按规定建立投资决策、风险控制、退出机制等，部分基金未按规定进行信息披露和绩效评价等。这些问题反映了政府引导基金的市场化运行水平有待提高。

　　(四)创新支持力度不足。政府引导基金虽然旨在支持创新创业、产业发展等政策目标，但实际上往往偏向于投资中后期或成熟期的项目，忽视真正需要资金的早期企业和中小企业。这就导致基金的公共职能属性和市场化运营模式难以统一，进而导致各方在投资项目决策上出现分歧和争议。

　　(五)退出难度大。政府引导基金的退出方式主要有股权转让、上市退出、回购退出等。但由于我国股权市场尚不完善，上市退出渠道受限，股权转让和回购退出又面临着定价难、交易难等问题。此外，政府引导基金的退出还涉及财政收益分配、税收优惠等政策问题，增加了退出的复杂性和难度。

　　(六)易引发债务和金融风险。一些地方政府为了稳增长、促发展，将引导基金作为新的融资工具，通过财政资金杠杆撬动社会资本参与基建项目等投资。这种做法虽然可以扩大投资规模，但也可能造成地方债务隐性增加、财政风险累积。同时，由于缺乏有效的监管和风险防范机制，政府引导基金也可能成为一些不法分子进行非法集资、诈骗、挪用等违法犯罪活动的工具。

　　三、我国政府引导基金的优化探析

　　(一)加强科学论证，强化政府引导基金的顶层设计。根据国家和地方的产业布局和发展需求，对引导基金的设立要进行科学论证和规划，避免资金分散、投向重复的现象，确保财政资金支持的持续性。

　　(二)精准定位，分类施策。探索多种引导基金运作模式，结合不同的产业特点和发展阶段，采取创业投资引导基金、产业投资基金等形式予以支持，避免引导基金参与市场充分竞争的领域，降低风险。

　　(三)加快建立政府引导基金绩效评价制度，有效应用绩效评价结果。通过关注引导基金管理人履职情况、基金税收就业带动情况、产业引导效果、基金运作合规性、被投项目成长情况、政府在投决中的角色等考核内容，建立引导基金绩效评价制度，定期开展评价，及时发现运作问题，完善政府引导基金的终止和退出机制。

　　(四) 坚持市场化运作、专业化管理的原则。政府引导基金要尊重市场规律和企业自主权，不干预子基金和被投企业的正常经营活动，不与市场争利。同时要选择有经验和能力的专业机构作为子基金管理人，实行委托管理或参股管理的方式。

　　(来源：农开基金)